/image%2F1527871%2F20240307%2Fob_1a0071_.jpg)
大诗人白居易论国家元首与政府之分工 - 在中国历史中发现宪政
“陶赟课堂”不仅是为专业人士开设的，也是为那些对中华民族充满了真挚的感情而希望从业余升级成专业的有着“达则兼济天下”理想的爱国者而开设的。
《法学》是“陶赟课堂”核心课程之一。“在中国历史中发现宪政”是课程中的一个系列，主要由现代观念出发来发现中国历史中的宪政思想和制度设计。正如西方国家始终都从其雅典罗马的政治传统中寻找解决现代民主问题的灵感。我们开设这一课程，不但是为了证明中国有儒家古典宪政民主的传统，更是为了我们民主化大转型设计提供传统智慧和经验。
宪政之内容非常丰富，远远超出了公民权利与义务、机构分权与制约等“外行看热闹”的范围。为了保障宪政之持续的良好运行，其制度之设计有非常多的“内行看门道”的内容。今天就以唐代大诗人白居易参加科举考试的策论为例来讲一讲总统与政府权责分工。
公元806年，唐宪宗元和元年，34岁的白居易辞去校书郎一职而参加制举“才识兼茂明于体用科”考试及第。制举是唐代科举考试的一种，和定期举行的常科不同，制科是朝廷临时设置的科目，以应当时人才选拔之需。制科以策论为考试内容，要考生回答皇帝关于治国的提问，需要提出解决方案，有点类似今日公务员考试的申论，但要求要远高于申论，因为制举选拔的是有宪政意识的、有具体执政能力的、能评议君主和朝廷政策得失的精英政治家，而非执行层的普通公务员。
白居易这次参加的制举考试之考题和策论内容涉及了几个方面，我只选取其中有关君臣之职守分工的论述，用现代宪政观念对比法国现行宪法、中华民国宪法和我创立的人文民主宪政理论来讲。
考题中相关内容节选：“问：皇帝若曰：朕观古之王者，受命君人，兢兢业业，承天顺地，靡不思贤能以济其理，求谠直以闻其过。[…] 又，执契之道，垂衣不言：委之于下，则人用其私；专之于上，则下无其效。汉元优游于儒学，盛业竟衰；光武责课于公卿，峻政非美。二途取舍，未获所从。余心浩然，益所疑惑。子大夫熟究其旨，属之于篇；兴自朕躬，无悼后害。”
这第一句为考题的开篇，大家可以看到皇帝并没有居高临下来提问，而是很谦虚地说：“自己希望像古代圣王一样勤政，求贤以明事理，求直言批评以正其过。”这种态度正是传统儒家对君主教育改造后的成果体现，非今日所谓的领导面对学者颐指气使的态度。后一段是问题的核心内容，大意是：“我对于执政方式有这样矛盾的困难：如果授权于各位大臣，恐因他们个人的私心而误政；如果专权于君主，则担心朝廷运作没有效率。汉元帝时期，推崇儒学而放权于儒家士大夫，却导致了汉朝由盛转衰。汉光武帝偏好专权，偏好诸事亲历亲为而苛责大臣，结果也不好。放权或专权，我在两者中难以选择，心里充满了疑虑，请您详细为我解惑，我一定亲自落实，不给后代留下危害。”身为当时天下第一的大唐帝国之君主，对参加科举的所有士子，不论年龄大小与家世师承，都用尊称“子”来请益，可见我们中华古典元首之儒家谦虚风范远胜今日美利坚酋长“懂王”川普千万倍。
既是大诗人也是宪政专家的白居易的回答分为两部分，第一部分为破题分析放权与专权之矛盾的根源：“夫执契之道，垂衣不言者：盖言已成之化，非谋始之课也。委之于下者，言王者之理，庀其司，分其务而已；非谓政无小大，悉委之于下也。专之于上者，言王者之道，秉其枢，执其要而已；非谓事无巨细，悉专之于上也。汉元优游于儒学，而盛业竟衰者，非儒学之过也，学之不得其道也。光武责课于公卿，而峻政非美者，非考课之累也，责之不得其要也。臣请重为陛下别白而明之。夫垂衣不言者，岂不谓无为之道乎（也）？臣闻无为而理者，其舜也欤？舜之理道，臣粗知之矣。始则懋于修己，劳于求贤，明察其刑，明慎其赏，外序百揆，内勤万枢，昃食宵衣，念其不息之道。夫如是，岂非大有为者乎？终则安于恭己，逸于得贤，明刑至于无刑，明赏至于无赏，百职不戒而举，万事不劳而成，端拱凝旒，立于无过之地。夫如是，岂非真有为者乎？故臣以为无为者，非无所为也，必先有为而后至于无为也。《老子》曰：“无为而无不为。”盖是谓矣。”
大意是：君主能够无为而治，是因为圣贤之道已经深入人心，指导他们的行为了，并不是治理之初的蒙昧状态。分权给大臣们，只是根据宪政理念的职权分工，而不是君主即国家元首不论政事之大小，都分权给政府。专权于元首，是根据宪政原则来决定大方向，主持重大决策，而不是事无巨细都由元首决定。汉元帝放权儒家士大夫导致汉朝衰落，不能怪罪于儒学，而是因为没有领会儒家宪政之精髓。汉光武帝专权而苛责大臣之弊端，也不是监督之错，而是没有掌握职权分配的要领。我以帝舜为例来说明，舜即位之初，先努力修己，后忙于选贤任能，建立清楚的赏罚机制，处理内外诸政事而废寝忘食。这是舜专权而作为实权元首的执政初期。由此，舜就可以在执政后期安心律己而放权了，因为有各贤能组成的内阁治理国家，确立了赏罚体系并使之深入人心，则百官不需要监督也能各尽其责，各种政事也不需要亲历亲为也能完成，帝舜退而为虚位元首，为国家之象征和万民之表率，不再承担政治责任。所以，放权而无为而治的前提是先专权任用了贤能和确立了完善的制度。
白居易在第二部分的回答中进一步明确了君主（国家元首）和大臣们（政府）的职能区别：“夫委下而用私，专上而无效者，此由非所宜委而委之也，非所宜专而专之也。臣请以君臣之道明之。臣闻：上下异位，君臣殊道。盖大者简者，君道也；小者繁者，臣道也。臣道者，百职小而众，万事细而繁，诚非人君一聪所能遍察，一明所能周览也。故人君之道，但择其人而任之，举其要而执之而已矣。昔九臣各掌其事，而唐尧乘其功以帝天下；十乱各效其能，而周武总其理以王天下；三杰各宣其力，而汉高兼其用以取天下。三君子者，不能为一焉；但执要任人而已。亦犹心之于四肢、九窍、百骸也，不能为一焉；然而寝食起居，言语视听，皆以心为主也。故臣以为：君得君之道，虽专之于上，而下自有以展其效矣；臣得臣之道，虽委于下，而人亦无以用其私矣。由此而言：光武督责而政未甚美者，非他，昧君臣之道于小大繁简之际也。汉元优游而业以浸衰者，非他，昧无为之道于始终劳逸之间也。二途得失，较然可知。陛下但举中而行，则无所惑矣。”
大意是：放权和专权失败的根源是放了不该放的职权，专了不该专的职权。国家元首和政府的职能是不同的。执政的大方向和原则属于元首的职权，而落实到细处则是政府的职能。政府职能繁琐细致，再聪明的元首也不能一人独断，所以元首的职责在于选贤任能和确定要点。以前，尧依靠九位能臣而治理天下，周武王领导十位贤能安定天下，汉高祖让萧何、张良和韩信各展所长而得天下。这三位君主的成功不是因为一人之专权，而是因为确定了执政要点和任用了称职的大臣。就好像心和躯干的关系一样。我认为，国家元首之职权要关注大方向，那么政府才能放开手脚去干好具体的工作。由此，政府虽然被元首放权行事，也难以偏私枉公。所以，汉光武帝专权的失败在于没有分清君主与大臣的职权之不同。汉元帝放权的失败在于没有审时度势来确定何时应该专权和放权。陛下只要吸取他们的经验教训，以中庸之道而行事就好了。
现在，我总结一下白居易回答的要点：
第一、总统就任之初要修己为全民表率以立新执政团队之声誉和威信，要选拔人才组建能干的政府，要更新完善体制。
第二、在新政府新体制正常化运行后，总统要退出具体行政而重点关注大方向和国家之未来战略。
第三、总统的专权和分权都要审时度势，总统和政府的职权要划分清楚。
由上可知，中国儒家古典宪政有总统和政府（宰相和各大臣），类似于今日的半总统制。所以，我们依次对比最典型的半总统制国家，法国的现行宪法、中华民国宪法和我为民主化大转型后的新共和设计的人文民主模式来深入分析。
第一点，白居易认为总统要修己成为表率，职能在用人和建立制度。
法国宪法第二章《共和国总统》第五条规定：“共和国总统确保宪法得到遵守。它通过仲裁确保各种公权力的正常运转以及国家的延续。它是国家独立、领土完整和尊重条约的保障。”定义了总统之宪法人格和最重要的职能捍卫宪政体制，与白居易的修己，建立制度的宪政逻辑是一致的。第八条：“共和国总统任命总理。他根据政府提交辞呈而终止其职务。根据总理的提议，任命政府其他成员并终止他们的职务。”第十三条规定总统任命国家行政和军事人员。第十四条规定总统委派驻外大使和特使。这是宪法赋予总统的重要人事任命权，与白居易提出的君主之选贤任能的重要职能也是一致的。
我们再来看以孙文宪政思想为基础的中华民国宪法。第四章《总统》第三十五条 “总统为国家元首，对外代表中华民国。” 第四十八条“总统应於就职时宣誓，誓词如左：「余谨以至诚，向全国人民宣誓，余必遵守宪法，尽忠职务，增进人民福利，保卫国家，无负国民付托。如违誓言，愿受国家严厉之制裁。谨誓」”规定了总统之宪政和国民表率意义，与白居易的修己逻辑同源。第四十一条“总统依法任免文武官员。”在五权宪法体制下，除了民意机关的立法院外，其他四院之首长及重要职位，行政院长、司法院长、考试院长和监察院长等均由总统任命或提名。这些都和白居易宪政理念中君主的人事权相吻合。
对应白居易提出的国家元首之制度建设职能，要分两种类型。第一种是最普遍的常态，即宪法早已经确立的情况下，总统对于完善制度建设的职能纳入其正常执政工作范畴 ，以颁布法律最为典型。
第二种是少有的特例，即立宪和修宪，总统（或实际上的国家元首）根据其能力和国情之需要，参与度各有不同。
法国自1789年大革命后，到1958年之前，创立了四个共和国和两个帝国，各有其承前启后之宪法。以戴高乐宪政思想为主的第五共和国宪法，也不全是戴高乐的创新，大部分都有历史传承。但是，戴高乐对于五共宪法的贡献要远远大于华盛顿对于美国宪法的贡献，后者是美国国父们的集体智慧。修宪方面，法国宪法第八十九条规定了总统依据总理提议有提议修宪之权。
孙文为中华第一共和之国父，经历背景天成而独一无二，学贯中西，游历全球，为儒家宪政现代化之创始人，所以他对于民国宪法之贡献巨大，为宪法序言所证：“中华民国国民大会受全体国民之付托，依据孙中山先生创立中华民国之遗教，为巩固国权，保障民权，奠定社会安宁，增进人民福利，制定本宪法，颁行全国，永矢咸遵。”孙文对中华宪政之贡献比之戴高乐与法兰西五共更多。修宪方面，中华民国总统并没有修宪提议权，依据宪法增修条文之第十二条：“宪法之修改，须经立法院立法委员四分之一之提议”
我们提倡的人文民主模式为未来民主化大转型后的宪政渊源。该模式吸取儒家人文主义、西方民主实践、国父孙文的五权宪法和我本人创立的“三个主权统一”理论而成。人文民主宪政理论中，对于总统之宪政角色和职能与以上三者类似，更注重修己为根本。因为这是儒家古典宪政主义最领先于世界的部分，即《大学》所云：“自天子以至于庶人，壹是皆以修身为本。”国家元首不仅为国家之政治领袖，也应该是全体国民之道德楷模。由此，他才能不仅依靠法定权力捍卫宪法，而且还能凭借其道德力量在危机时刻维护社会稳定。落实到具体的宪法设计中，可以有以下之设计：总统候选人必须通过资格考试，这是最基础的能力要求以限制川普这样的奸商政治投机分子；总统必须为无党派人士以保持政治中立抑制党争，且必须作为无党派人士才能参选总统；总统就职誓言中，除了捍卫宪法之外，也要明确继承儒家道统，以为人民表率；总统还要主持每年的国家祭祀大典如祭孔，祭先烈等，以提升重建中华传统人文信仰… 在修宪方面，人文民主宪政将赋予总统更有效力的修宪权：总统可以直接提出修宪意见，由其来选择是通过国会或全民公决来确认。
第二点，白居易认为总统要重点关注国家大战略，把具体行政事务放权给政府。
法国宪法第五条规定：“共和国总统确保宪法得到遵守。它通过仲裁确保各种公权力的正常运转以及国家的延续。它是国家独立、领土完整和尊重条约的保障。”第九条规定：共和国总统主持内阁会议。而在第三章《政府》的第二十条则规定政府制定和执行国家政策和第二十一条规定总理指导政府行动。另外，依据法国宪政之传统惯例，总统在外交国防这两个特别重要的领域拥有专属特权（法语：domaine réservé）。可见，法国总统和政府之权力分配与白居易的宪政思想是一致的。
中华民国宪法第四十四条规定：“总统对於院与院间之争执，除本宪法有规定者外，得召集有关各院院长会商解决之。”同法国宪法第五条类似。两者总统之宪政地位都超越于中华五权和西方三权之上，且作为五权和三权争议之调解人（中国）或仲裁者（法国）。所以，除了国防外交之外，总统并不负责具体行政。因为依据第五十三条：“行政院为国家最高行政机关。”这样的安排也与白居易的思想吻合。
在我们提倡的人文民主模式中，总统之职权与法国的更为接近。因为作为国民道德楷模之总统，超然于五大公权力之上。因修己而建立更强大的人格力量，总统当为五权之争的仲裁者而非调解人。而且，作为无党派人士的总统，应明确承担制定国家长期大战略的宪法责任，以避免行政权为讨好短期民意而制定损害国家长期利益的政策。另外，除了外交国防之外，也要把百年大计之教育纳入总统专属特权内，以避免因党争波及国民教育的中立性和稳定性，比如台湾因修改课纲而进行的政治斗争。
第三点，白居易认为总统应根据形势之需要来专权或分权。
从现代宪政设计出发，分权就是依据民主原则的总统和政府，以及其他三权或五权之权力分配及相互制约的常态。这是白居易认为的，体制确立、贤能到位而天下安定的稳定状态。专权就是为了应对特殊情况，集中权力于总统一人而暂时冻结部分民主制度和个人自由权利的国家紧急状态。在白居易看来，就是君主即位之初天下未定的不稳定状态。
法国宪法第十六条规定：“当共和国的机构、国家的独立、领土完整或履行国际承诺受到严重而紧急的威胁，以及宪法赋予的公共权力的正常运转受到干扰时，共和国总统在与总理、议会两院议长和宪法委员会正式磋商后，可采取必要措施。”还有其他相关法律与之配套。
中华民国宪法增修条文第二条规定“总统为避免国家或人民遭遇紧急危难或应付财政经济上重大变故，得经行政院会议之决议发布紧急命令”。历史上，为应对内战和两岸特殊情况，从1948年（颁布）到1991年（废止）中华民国曾经依据“动员戡乱时期临时条款”长期实施冻结部分宪法的紧急状态。
在我们提倡的人文民主模式中的紧急状态实施条件与程序与以上两者类似。但是，要更加精确化，根据重要性和突发性，将紧急状态分为不同等级，配合相应的措施。比如，某些情况，总统可以无需经过其他公权力独断，而某些情况，总统还必须与五权之一的教育考试权（代表道统，地位高于其他四权）进行协商。另外，人文民主模式下的宪政设计给予总统充分的处置权，他可以审时度势选择做实权元首（不稳定时刻）或虚位元首（常态）以放任政府相对独立的执政。
综上所述，我们可以看到，虽然有时代的语言、历史背景和中西政治文化的不同，但是治国的理念和宪政设计的逻辑都是一样的。白居易作为儒家宪政学说培养出来的学者与政治家合一的士大夫，在宪政设计方面也有相当造诣，只是被他大诗人的历史声望所埋没了。其实，儒家学说就是宪政和执政的学说，我们可以在数千年的中国政治史中发现很多类似白居易论宪政的例子。以后，我们一一来讲清楚。
这么多年来，我们都没有看到中国儒家的古典宪政，是因为对现代宪政的理解深度严重不足，所以无法用现代宪政的观念去理解儒家。正如我经常说的，我们不理解儒家文明的先进性，是因为对西方文明的理解深度严重不足，甚至完全错误。
对于要进步的同仁，可以用谷歌搜索我的博客，博客上学习内容，还有推荐书目，这是各位从未发现过的新思想世界。
课后作业：参考白居易，发现另一个中国古代士大夫论宪政的例子并加以阐述。
欢迎在评论区分享你的看法。关注“陶赟课堂”，努力成为中国民主大转型的精英！
精选文章